«Сложно спрогнозировать, где именно рванет...»

Дисбаланс в распределении полномочий, ответственности и финансовых ресурсов между федеральным центром и нижестоящими уровнями власти — такой диагноз много лет подряд ставит Наталья Зубаревич региональной социально-экономической политике. Большинство кризисных явлений в регионах, которые можно наблюдать сегодня, — лишь симптомы. Отчасти это признает уже и политическое руководство страны. В декабрьском послании Совету Федерации президент РФ предложил устранить неразбериху в полномочиях, которая существует в отношениях между властями различных уровней.

— Что показывает ваш «Социальный атлас российских регионов» по итогам 2013 года?

— Итогов года пока нет, но еще в 2012-м по результатам мониторинга мы сделали вывод, что экономика регионов близка к стагнации. Тогда доходы консолидированных бюджетов регионов выросли только на 5%, что на два процентных пункта ниже темпов инфляции. Все это происходило на фоне урезанного (тоже на 5%) объема трансфертов из федерального бюджета. Увы, в 2013 году ситуация значительно ухудшилась. Доходы региональных бюджетов в январе-октябре выросли только на 1% по сравнению с тем же периодом предыдущего года; трансферты из федерального бюджета сокращены на 7%.

Коротко происходящее можно объяснить так: федеральные власти, оказавшись в ловушке ранее принятых на себя обязательств по военным расходам и пенсиям, оптимизируют прочие затраты. Социалка уже в основном сброшена на регионы: им приходится выполнять майские указы президента по повышению заработной платы бюджетникам, при этом федеральный бюджет лишь частично компенсирует дополнительные расходы субъектов РФ. Федеральный центр, видимо, полагает, что регионы из-за таких перегрузок будут вынуждены оптимизировать социальные расходы, сокращая количество общественных учреждений и занятость в них.

А если населению такая оптимизация не понравится, в невыгодном свете предстанут именно региональные власти, а не федеральные.

— Неудачи в социальной сфере чреваты ростом недовольства среди населения. Насколько это опасно для власти?

— Люди способны терпеть довольно долго. Думаю, что первые проявления серьезного недовольства станут заметны на выборах мэров городов и губернаторов. Власть этого боится, поэтому околокремлевские политтехнологи советуют отменить выборы мэров крупных городов. Но пока довольно сложно спрогнозировать, где рванет. То есть где социальная напряженность настолько усилится, что количество перейдет в качество. Думаю, таких городов и регионов будет не много.

— Есть ли надежда, что хотя бы какие-то из регионов смогут решить социальные проблемы и задачи развития за счет мобилизации внутренних источников дохода?

— В 2013 году (данные за январь-октябрь) доходы бюджетов снизились в трети российских регионов. Максимальный спад по разным причинам имели Тюменская область (-28%), Калмыкия (-19%), Чечня и Мордовия (-14-15%). В более развитых промышленных регионах, особенно в металлургических, основным фактором стало снижение налога на прибыль. Его поступления в бюджеты регионов сократились на 15%. Негативную роль сыграли нулевой рост промышленного производства в 2013 году и неблагоприятная внешняя конъюнктура для экспортных отраслей. Помимо экспортных регионов, затормозился промышленный рост и в регионах с новыми обрабатывающими производствами, за исключением Татарстана. В Калужской области темпы роста промышленности замедлились до 7%, а Ленинградская, Калининградская и Белгородская области показали отрицательную динамику. Негативное влияние оказывает не только глобальная экономическая конъюнктура, но и совокупность негативных институциональных факторов внутри страны. Существующая система управления не создает стимулов для развития бизнеса.

— В условиях недостатка бюджетных ресурсов у регионов чего можно ожидать в ближайшие годы?

— Дальнейшего сокращения сети государственных учреждений и социальных услуг, а также занятости. Раньше всего это началось в системе школьного образования, а теперь распространяется на всю социальную сферу, особенно в сельской местности и небольших городах. В крупных городах сеть сократить сложнее, поэтому школы объединяют и укрупняют, для того чтобы уменьшить административные издержки: меньше бухгалтеров, руководителей. Параллельно «рубятся» дополнительные услуги: в школах и детских садах исчезли логопеды, дефектологи, медсестры. Все это — следствие непосильных социальных расходов на регионы. Второй очевидный тренд — рост доли платных социальных услуг. Эта тенденция будет только усиливаться.

— В такой экономической ситуации развитие и создание точек роста становится для региона неактуальной повесткой?

— Региональные власти даже в непростых условиях все-таки пытаются инвестировать в инфраструктуру, понимая, что если не создавать промышленные площадки и не строить дороги, то инвестиции в регион вряд ли придут. Понятно, что есть и коррупционная составляющая, ведь подобные расходы легче всего «распиливать», но тем не менее немалое число регионов пытается сохранить или даже увеличить расходы бюджета на национальную экономику. В целом по субъектам РФ они выросли в январе-октябре 2013-Г0 на 8% по сравнению с предыдущим годом.

— Какова ситуация в моногородах? Ведь они обычно становятся первыми жертвами неблагоприятной конъюнктуры.

— В моногородах в металлургии и целлюлозно-бумажной промышленности особенно сложная ситуация. Крупный бизнес снижает свои издержки, останавливая самые убыточные цеха и производства. Увольнений не так много: в основном высвобождаемых работников переводят на другие рабочие места того же предприятия, помогают с трудоустройством в городе. Иногда предлагают переезд на предприятия компании в других городах, но мало кто соглашается. Крупный бизнес в проблемной экономической ситуации ведет себя социально ответственно. Насколько я знаю, в 2013 году полностью остановлены только два градообразующих предприятия — Надвоицкий алюминиевый завод в Карелии и Байкалький ЦБК в Иркутской области. Но это текущая ситуация, а моногорода — долгосрочная проблема. Их в России все еще много. Немалую часть уже вряд ли можно назвать моногородами: занятость на неконкурентоспособных промышленных предприятиях за 20 лет сократилась в разы.



Простых решений не существует. Где-то можно привлечь инвесторов для создания новых рабочих мест, но чаще всего они в моногорода не идут. Понятно, что необходимо повышать мобильность людей, стимулируя их к поиску работы за пределами такого города. Трансформация моногородов будет идти долго. Они не умрут, а сожмутся, станут меньше по численности населения, сохранив функцию небольших местных центров. Изменение функций — тяжелый, небыстрый и болезненный для населения процесс. Для каждого города нужен индивидуальный набор инструментов поддержки и полноценное взаимодействие трех сторон — государства, бизнеса и самого населения. К этому в нашей стране не привыкли: люди, как правило, ждут, что все проблемы решит государство.

— Что могло бы стимулировать рост доходов бюджетов регионов?

— При существующем политическом режиме мало что изменится. Субъектам федерации передали прежде всего расходные статьи — «социалку», отвечать за которую федеральному центру не хотелось. Непопулярные решения придется принимать регионам. При этом их доходные источники ограничены. Как уже говорилось, поступления налога на прибыль (это главный налог для экономически развитых регионов) сократились на 15%. Более устойчиво росли поступления важнейшего налога — НДФЛ (на 11%), а его доля в доходах консолидированных бюджетов регионов увеличилась до 29%. Выросли на 16% и поступления налога на имущество: он становится важным источником для бюджетов регионов (12% всех доходов). Основные плательщики этого налога — крупные промышленные предприятия, торговые центры; это дополнительная нагрузка на бизнес в условиях экономической стагнации. Налоги на имущество юридических лиц поступают в региональный бюджет.



А что же муниципалитеты? Городским округам и муниципальным районам только что снизили долю поступлений НДФЛ до 10-15%, все остальное идет в региональный бюджет. Ситуация парадоксальная: города, в которых собирается большая часть поступлений НДФЛ, получают малую часть этого налога. А ведь крупные города — это центры роста регионов, система централизации налоговых доходов лишает их собственных финансовых источников развития. Налоговые доходы от малого бизнеса, поступающие в бюджеты муниципалитетов, пока еще невелики, хотя они растут. На мой взгляд, для развития городов необходимо перераспределить НДФЛ между регионом и муниципалитетами в пользу последних. Однако на это вряд ли пойдут региональные власти. Их позиция вполне объяснима: они полностью финансируют соцзащиту, на уровень субъектов федерации все больше стягиваются расходы на здравоохранение и образование. Возникает резонный вопрос: как региональные власти справятся с финансированием «социалки», если снизить их долю в поступлениях НДФЛ?

Региональные власти получают все больше полномочий и стягивают в региональный бюджет все большую часть налогов. Муниципалитет мало за что отвечает, но и денег у него не много. Баланс доходов и расходов есть, а возможностей развиваться — нет. Даже у крупных городов.

— Как раз об этом упомянул президент в своем декабрьском послании Совету Федерации, предложив «привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом». Правда, собственных предложений он не высказал...

— Существующая система выстраивалась долго и сознательно: реформы Козака привели к резкому росту числа чиновников на уровне поселений, у которых нет ни денег, ни полномочий. Все последние годы идет перетягивание полномочий из городских округов и муниципальных районов на уровень субъектов РФ. Все это федеральные власти делали «своими руками». Формально муниципальное самоуправление есть, а в реальности это почти фикция. Что могут поделать поселения (нижний уровень МСУ), у которых полномочий с гулькин нос, с ЖКХ, внутренними дорогами, клубами и уборкой мусора, если их бюджет составляет только 5% от консолидированного бюджета регионов? Теперь предлагают еще и оставить выборы только на этом уровне, а в городских округах и муниципальных районах начальников назначать. Так спокойнее...

— Как можно исправить ситуацию?

— На мой взгляд, было бы логично увеличивать долю налоговых поступлений в муниципалитеты вместе с ростом их полномочий. Городские муниципалитеты должны получить большую самостоятельность. Однако попытки изменить пропорции будут встречать сопротивление региональных властей. Впрочем, как и федеральных. Если региональные власти понимают, что развитие центров влечет за собой создание рабочих мест, приток инвестиций и, как следствие, увеличение налогов, они будут содействовать развитию городов-центров. Но обычно отношения между мэром регионального центра и губернатором непростые, а в руках последнего концентрируются бюджетные средства. Это порождает конфликт, часто неконструктивный. Пока крупный город не получит достаточных собственных источников дохода и значительных полномочий, все эти конфликты будут воспроизводиться.

— Система понимает, что она в тупике?

— Местные власти отчетливо осознают, что отношения «центр — регионы» в тупике, однако отказываются видеть проблемы на уровне «регион — муниципалитеты». В муниципалитетах видят свои проблемы, но на инициативу снизу мало кто способен, она наказуема. Противоречия не решаются политическими методами — через нормальные выборы мэров. Существующая политическая система не дает инструментов для согласования интересов разных уровней управления. А это ключевое условие для развития. Пока же единственным дирижером остается федеральный центр, который при этом снимает с себя ответственность за многие собственные решения, в том числе ошибочные.

— Как на эту ситуацию повлияет структура нового бюджета РФ с заметным креном в сторону ВПК? Объем российских военных расходов — третий в мире после США и Китая.

— Увеличение доли расходов на военные нужды подрывает устойчивость федерального бюджета. Вряд ли это улучшит и развитие промышленных городов, работающих на ВПК: слишком многое было потеряно за последние двадцать лет. Главная проблема бюджета страны и регионов — утрата сбалансированности доходов и расходов. Дисбаланс всех уровней бюджетной системы будет нарастать. А это не очень хорошее условие для развития.

Наталья Ульянова